政府主导用市场化手段帮助企业融资——着力发挥政府性融资担保作用

2015年国务院出台《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发〔2015〕43号），明确指出融资担保是破解小微企业和“三农”融资难融资贵问题的重要手段和关键环节，对于稳增长、调结构、惠民生具有重要作用。今年4月，财政部发布《关于充分发挥政府性融资担保作用为小微企业和“三农”主体融资增信的通知》（财金〔2020〕19号），5月，李克强总理在政府工作报告中要求要大幅拓展政府性融资担保覆盖面并明显降低费率，随后，国务院金融委统揽全局，推出的11条一揽子措施，政府性融资担保位列其中，近日，财政部下发了《政府性融资担保、再担保机构绩效评价指引》。可见，在新冠疫情挑战，实体经济困难重重情况下，政府主导用市场化手段发挥政府性融资担保机构作用帮助企业融资尤为迫切和重要。

一、 政府性融资担保的作用

政府性融资担保机构，是指依法设立，由政府及其授权机构、国有企业出资并实际控股，以服务小微企业和“三农”主体为主要经营目标的融资担保机构。从政府性融资担保机构的出资主体及经营目标看，政府性融资担保具有不以盈利为目的的准公共属性：通过对“缺信用”“缺抵押”的小微企业和“三农”增加信用保证，提高客户的银行借贷准入门槛，架起客户与金融机构之间的信用桥梁，引导金融资金流入小微企业和“三农”，切实缓解小微企业和“三农”“融资难”问题；通过降低担保费，明确最高收费标准（如亳州市市政府2018年明确政府性融资担保费率不超1%/年，比一般社会融资担保机构低2%-3%），大大降低客户融资成本，从而缓解了小微企业和“三农”“融资贵”问题。然而，政府性融资担保机构自身具有独立市场主体地位，是依法按照公司化治理的企业，在业务开展过程中，必须坚持市场化原则，有所为有所不为，发挥资本、人才、风险管理、业务经验等优势，合理控制风险，保本微利，可持续发展。

当前经济特殊时期，中央提出“六稳”“六保”，是对市场主体困难的关切关注，为企业纾困，激发企业市场活力，政府性融资担保作为财政转变支持经济发展的有效工具，发挥财政资金放大效应，承担经济逆周期调节功能，在政府统一指挥下，用市场化方式引导真金白银流入企业，钱可以生钱，用于企业的钱可以创造新的财富，稳定就业，涵养税源，使财政可持续，正如总理所说“留得青山，赢得未来”。以亳州市现有5家担保机构为例，截至2019年12月底，注册资本21亿元，业务余额129亿元，累计提供655亿元担保融资，服务12989家企业客户，其社会效益极为明显。

二、 政府性融资担保的现状

近年来，从国家到地方政府均对政府性融资担保予以很高重视，尤其是2018年国家担保基金设立，标志着政府性融资担保结构体系日益完善，政府性融资担保机制日趋成熟，政府性融资担保功能发挥的作用日渐显现。随着近阶段国家政策不断落地，下一步，通过“国家担保基金、省级再担保机构、市县融资担保公司”体系的搭建，政府性融资担保绩效评价指标的指引，监管考核制度的执行，将会使各融资担保机构进一步明确政府性融资担保的职责定位，回归担保主业，聚集支小支农服务对象，上下联动，强化银担合作机制，增信效应逐渐放大。2019年底，亳州市委市政府对现有两家市级担保机构重新定位，进一步理清各担保公司职责，确定亳州市融资担保有限责任公司为政府性融资担保机构，直接归属于市政府管理，财政部门具体指导其主要业务方向及范围，制定机构绩效评价指标和薪酬方案，目前亳州市融资担保有限责任公司业务定位准确、职责清晰，积极围绕小微企业及“三农”不断开拓创新“疫信担”“农信担”等业务品种，半年来，政府性融资担保业务占比稳步上升，业务重点以小而分散的普惠金融为主，主动降低担保费率减轻客户负担，为疫情期企业、农户复工复产提供融资支持，政府性融资担保作用明显发挥（亳州市政府对担保公司的重新定位在全省属于前列）。然而，由于历史等原因，当前部分地方政府性融资担保机构在业务开展过程中，还存在政府与市场关系定位不清晰等现象：一方面有的地方将担保公司完全推向市场，自负盈亏，未对其主业做引导，监管不到位，受地方财力影响，财政支持力度不足，担保公司迫于生存压力，业务不得不对盈利性有要求，小微企业及“三农”的业务比重较小；另一方面有的地方政府对担保公司干预过多，忽略担保公司的独立市场主体地位，用行政决策形式替代专业判断，业务发展裹足不前。此两种情形均会导致政府性融资担保职能发挥不够，风险过高，甚或有的担保公司因缺乏流动资金，业务无法开展，担保公司可持续发展问题亟待解决。因此，正确处理政府与市场关系，加快推进政府主导定位，制定合理的财政扶持方案，落实各项监管考核措施，维护担保机构独立市场主体地位，激励调动担保人员工作积极性，深入市场企业，利用团队专业知识与经验，为企业提供融资服务，是更好发挥政府性融资担保作用，帮助企业解决融资的前提。

三、 发挥政府性融资担保作用的建议

（一） 加强担保机构自身建设，提高服务能力。

打铁尚需自身硬，发挥政府性融资担保作用首先担保机构自身能力要强，政府性融资担保机构应以支持地方经济为出发点，以服务客户发展为宗旨，严格风险管理，依法合规经营，客观予以项目专业判断。具体建议政府性融资担保机构：一是提高政治站位，坚持政策性担保定位，服务于经济社会发展大局。政府性融资担保机构必须坚守支小支农融资担保主业，主动剥离非政策性担保业务，大力发展普惠金融，借助信息科技适应新型金融业态发展趋势。二是加强人才队伍建设，打造一支政治可靠，专业过硬的团队，为政府性融资担保机构可持续发展提供保障。三是规范内部制度管理，细分业务品种，优化办理流程，树立品牌意识，严格执行《融资担保公司监督管理条例》（国务院令第683号）等规定，规范运营，为政府性融资担保机构长远发展奠定基石。四是做精风险管理，严守风险底线，提高全员风险把控意识，做好保前保中保后各项风险措施，科学合理把握风险管理与业务发展关系。总之，政府性融资担保机构要大胆创新，积极探索，通过自身能力建设，密切联系企业“接地气”，为企业提供融资规划、财务管理、担保手续培训辅导等增值服务，向小微企业和“三农”提供丰富产品和优质服务，及时进行经验总结和案例分析，充分发挥信用中介优势，起到财政资金“放大器”作用，打造政府性融资担保机构的核心竞争力，提高企业融资便利度。

（二）加大政府支持力度，保障担保机构可持续发展。

政府性融资担保的准公共产品属性决定着其离不开政府的支持。国家近期政策密集出台，建议省市政府尽快出台地方政府支持融资担保行业发展相关意见：进一步明确融资担保行业发展方向及担保机构定位；完善担保公司法人治理；根据业务放大倍数持续对担保机构注资；按照每年开展业务规模情况予以担保机构0.5%/年的财政奖补；在现有“4321”新型政银担的风险分担基础上，设立专项地方担保风险分担补偿基金，通过进一步分险，为相对高风险的农业、创业、科技等贷款担保提供资金保障，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用；加大政府对担保机构监督考核力度，增加现场检查频次，制定相关正向激励考核办法，鼓励担保人员愿意“担”，同时提高风险容忍度，建立尽职免责制度，避免担保人员不敢“担”；加大政府协调司法力度，对政府性融资担保机构开通绿色诉讼通道，加快诉讼进程，由各基层政府、园区管委会的资产管理公司（或平台公司），对政府性融资担保机构的土地、厂房、在建工程等固定资产类抵债资产收购，再通过招商引资方式予以盘活，保障国有资产权益，建立担保机构良性循环发展机制，切实维护担保机构可维持发展。

（三）强化担保体系建设，增强上下联动发展能力。

风险与收益错配是政府性融资担保行业鲜明特点，补充担保机构收益的财政支持资金通常一级政府财力难以承担，因此，搭建“国家、省、市、县”四级担保体系建设，各级政府共同支持担保机构服务地方经济发展，减弱担保机构间同质化竞争，是政府性融资担保发展的保障。我省担保体系建设领先全国，目前我省各级担保机构均在办理政府性担保体系准入工作，建议一是加快捋顺股权关系。在现有省市县股权关系的基础上，将省注入县区的部分调整为省全部注入到市级，再由市级注入到县区，形成省市县逐级注入的股权关系。二是进一步捋顺业务关系。省级政府性担保机构全面退出直保业务，市县政府性担保机构立足区域开展域内业务，同时省市县按照分保或联保模式关联业务关系。三是加快推进“总对总”合作。由省级政府性担保机构对接国家担保基金，推动开展以银行为主导，担保机构与银行风险共担，“见贷即保”的批量合作模式，进一步降低原保机构风险分担比例。四是通过资本纽带，建立紧密的业务协调调度机制，统一管理要求和服务标准，搭建信息平台共享资源，扩大小微企业及“三农”融资规模。